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这个国家级贫困区罕见逆向申报“撤区设市”,怎么回事?

来源:搜狐号 责任编辑:admin 发表时间:2018-09-27 13:35 

 【文/观察者网 朱敏洁】一个国家级贫困区罕见逆向申报“撤区设市”后,随后又悄无声息,怎么回事?

最近,媒体刊发了一篇题为“给撤区设市的"逆向申报"一个尝试的机会”的文章。起因是云南省昆明市东川区不久前公开放出“撤区设市”消息:从昆明市辖区“降级”为县级市。

今年7月17日,东川区民政局在云南省人民政府网站上发布举行《东川区撤区设市可行性调研报告》(征求意见稿)听证会的公告,并拟于当月27日就该报告听取各方面意见和建议。

截图来自昆明日报微博

然而,公告发布不到两天就从政府官网被撤下,听证会也不了了之。现在距离举办听证会时间过去两个月,仍毫无声息。

据澎湃新闻向东川区民政局多名工作人员处确认,因计划有变,听证会没有举行。其中一名工作人员称,“行政区划调整属重大事项,又涉密,目前不接受采访”,区政府还在征求广大市民的意见,具体消息不便透露,需汇集各方建议、仍在协商中。

建国以来,地方行政区划撤并很常见,但更多的操作是撤县设市、撤县设区、城区合并等等,尤其是上世纪八九十年代,全国大规模“县改市”,很长一段时间以来,地方城市化进程主要以撤县设区来实现。经过数次调整后,北上广等个别城市已不再有下辖县。

进入2000年后这股风潮开始冷却,直至2017年国务院似乎又开始“解冻”撤县设市的审批。截至今年9月8日,公布的全国撤县设市地区数量已达11个,接近去年全年获批数的两倍。

所以,像昆明东川区这样逆向申报“撤区设市”的案例极其罕见,以至于当地媒体称之为“全国首例”。

@昆明日报在7月18日的一条微博中写道“征求意见稿指出:调研组认为,撤区设市完全可行。但撤区设县级市属逆向申报,全国无先例……向上申报层级多,最终必须经国务院审批,难度大,耗时长。”

不过,目前微博中听证会的报名外链已经失效。

截图来自@昆明日报微博

稍早前据当地媒体称,提出这一申报的理由有二,一是 东川地处偏远,无法被昆明城区发展所辐射,二是有利于争取项目资金。

从网上披露的部分调研报告内容显示,东川属西部国家级贫困县区、革命老区,要推动当地发展,必须充分发挥区位、资源优势,以更大的战略勇气加快撤区设市步伐,实现由“依靠主城区辐射带动”逐步向“自身辐射带动周边”转变;通过行政区划调整,解决制约当地发展空间问题,理顺原倘甸轿子山“两区”机制,优化昆明空间布局,把东川建设成为立足昆明北部片区、辐射滇东北地区的区域性中心城市。

顶着市辖区“帽子”的东川区,在申请项目资金上两头“不讨好”。

争取市级项目资金上,由于不具备市辖区的基础条件,无法获得地级市对市辖区在城市规划、建设等方面的项目资金支持,但能参照享有周边寻甸、禄劝两个少数民族自治县(贫困县)得到的资金支持。争取国家或省级项目资金上,由于有些部门不了解东川区的实际情况,在申报审批方面经常对市辖区东川“另眼相看”,最终与很多项目资金失之交臂,比如:乌蒙山扶贫连片开发政策、艰苦边远地区类别等。

“成也矿区,败也矿区”

要理解这些问题,得从东川的建制沿革开始讲起。

昆明市下辖7个市辖区、1个县级市、3个县、3个自治县。东川区便是其中一个市辖区,人口30.2万,国土面积1858.79平方公里,东邻会泽,南接寻甸,西连禄劝,北与四川省会东县隔金沙江相望。

东川区距昆明市区140公里。

东川是个典型的资源型城市,有“铁胆石之乡”、“天南铜都”之称。1952年兴建、1960年投产的 国有大一型企业东川矿务局就在此地。

昆明市行政区划图

·1958年,“因矿设市”,地级东川市设立,辖东川、会泽。

·1964年,会泽从东川划出,归曲靖专区。

·1998年12月,撤销地级东川市,设立昆明市东川区。

·2011年1月,划出舍块乡、红土地镇与禄劝、寻甸两县划出的其他乡镇,成立昆明倘甸产业园区和昆明轿子山旅游开发区(以下简称“两区”)(功能区)。

1956-1961年云南省行政区划,可与上图对比红色圆圈部分。

值得注意的是,当年将会泽县划归曲靖市对东川也算一大“损失”——带走东川另两个支撑产业——会泽铅锌矿和以礼河电厂,此后东川的发展目标更为基准——“一切为矿山服务”。

然而,“成也铜矿,败也铜矿”。

计划经济体制下,东川矿务局作为云南铜业集团的下属,只负责开采铜精矿,下游的冶炼加工等高附加值产业都在东川以外的地区。东川矿务局长期亏损,42年的大规模生产中仅14个年份赢利,净亏损达2亿元以上。

还令人惊讶的是,作为矿区的东川交通发展竟十分滞缓,曾错过成昆铁路、内昆铁路机会,2007年渝昆高速公路也绕开此地;截止2013年,东川区是昆明所有县(市、区)唯一没有通高速公路的地方,只有一条狭窄老旧的二级公路与外界相连。

随着矿产资源枯竭,进入本世纪后,东川一度给外界的印象就是破旧,惟一的产业支柱——东川矿务局于2001年1月宣布破产。2003年,东川城镇登记失业率高达40.2%,创全国之最。

1997年铜价大跌成为破产的“导火线”,1999年破产进入实质准备阶段;同年2月8日,云南省撤消东川地级市,设立县级东川区,划归昆明管辖。

到2001年12月7日,东川矿务局正式宣告破产终结,以后就逐渐淡出历史。曾任东川区长的和丽川称:“东川由市变区,某种意义上说也是政府的破产。”

同时,由于过去单一粗放经济发展模式,基础设施落后,经济体量小,导致日后东川城市转型几乎不可能成功。

地图上的一块空白

上述报道中提到了“乌蒙山扶贫连片开发政策”、“艰苦边远地区类别”两个项目,要体会东川区的“憋屈”,或许可以拿曾为东川市所管辖的会泽县来对比。

2012年,国务院扶贫办、国家发改委印发《乌蒙山片片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020)》的通知。乌蒙山集中连片特殊困难地区,行政区划跨云南、贵州、四川三省,包括相毗邻的38个县(市、区)。其中云南15个,包括昆明市下辖的两个少数民族自治县禄劝彝族苗族自治县、寻甸回族彝族自治县, 曲靖市的会泽县、宣威市,昭通市昭阳区、鲁甸县、巧家县、盐津县、大关县、永善县、绥江县、镇雄县、彝良县、威信县,楚雄彝族自治州武定县。

乌蒙山扶贫连片开发

从地图上可以更清楚地看到, 中间那块空白区域就是东川区。与原本从东川市划出去的、同为矿区的会泽相比,东川区却不在这个国家级扶贫项目中。

外界可能想不到的是,作为省会城市,昆明下辖3个国家级贫困县区,其中寻甸、禄劝两个少数民族自治县也在这个计划中,唯独没有东川。

另一个艰苦边远地区类别划分,是指从2001年1月1日起,国家对在艰苦边远地区工作的公务员发放的额外特殊津贴,由中央财政拨款。津贴标准分为4类,一类区平均43元/月,二类区平均 86元/月,三类区平均172元/月,四类区平均300元/月。

东川区被列为一类区,而相邻的会泽、寻甸、禄劝则归为二类区

东川区区长胡江辉

今年初的昆明“两会”上,东川区区长胡江辉介绍称,东川共有7个深度贫困乡镇街道,86个深度贫困村;建档立卡贫困人口30022户104368人,未脱贫13614户45185人。去年,东川区18647人脱贫,实现13个贫困村退出,并通过市级考核验收。

他也再次强调了过去该区提出的脱贫总目标:

至2018年底,稳定实现脱贫摘帽。

可见,离这个脱贫攻坚战“军令状”的截止日还剩不到3个月。

地方自主权的消长

虽然撤区设市从行政级别上是降级,但县级市比市辖区拥有更多的自主权。

市辖区和县级市同属县级地方行政区划,领导地方经济社会发展,职能职责相似,但也有一些不同之处。在管理体制上,市辖区为隶属于市人民政府的派驻机构,区的规划、经济政策要在市人民政府统一领导下进行;县级市建制为独立的一级政府机构,有较为独立的经济财政支配权,有独立的规划、经济政策等权利。县级市可直接向省厅、甚至国家部委争取相关项目资金。

在发展重点上,市辖区主要依托地级市的中心辐射作用,以城市建设为工作重心,大力发展第三产业;县级市一般在地理位置上远离地级市,以自身为辐射中心形成区域发展中心,辐射带动周边县区发展,县级市一般以一产和二产为主导产业,兼顾第三产业。

从文章一开始就提到,东川区距离昆明市区约140公里。调研报告中也写道,东川作为一个市辖区,不具备城市核心区发展的基础条件,无法享受城市核心区发展的政策机遇,也难以通过区域性国际中心城市辐射带动城市发展。

不过,从云南省的角度来讲,东川区原本作为市辖区,财政转移支付由昆明市承担,但若改为县级市,财政转移支付则相应改由省政府负责。

最后,还有一个疑问是,东川区逆向申报 “撤区设市”是否为全国首例?若追溯到上世纪,河南舞钢市曾在1990年得到国务院批准“撤区改市”。

舞钢市是一个铁矿资源城市,“舞钢”一名就源于当地最大的企业舞阳钢铁。

1970年,国家在兴建舞阳特厚钢板厂,由河南省平舞工程会战指挥部全面领导。此后历经几十年时间的行政区划变革,直至1990年9月,经国务院批准,撤销舞钢区,设立舞钢市。

或许如各界所讨论的那样,东川区最终能否申报成功,必须与国家和省市大战略发展相符合,但在尽量减少损及各方利益的前提下,让基层地区找到正确发展定位,应是外界最为关注的要事。

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